Kernaussagen des Urteils

“Einzelhandel ist eine Dienstleistung – und unterliegt damit auch der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie“ – damit lässt sich in wenigen Worten das brisante Urteil des europäischen Gerichtshofs aus dem Jahr 2018 zusammenfassen.

Dieses Urteil, das im Zusammenhang mit einer Rechtsfrage in einem niederländischen Fall zur Klärung der Zulässigkeit von großflächigem Einzelhandel in einem Gewerbegebiet erging, bringt gravierende Veränderungen für die Steuerung des Einzelhandels auch in Deutschland mit sich.

Für die Kommunen ergibt sich – neben den Handlungsfeldern für die Landes- und Regionalplanung – daher deutlicher Anpassungsbedarf. Das Urteil nimmt Gemeinden und andere Planungsträger, die Einzelhandelsentwicklungen planend steuern möchten in die Pflicht, die praktische Wirksamkeit von Beschränkungen von Einzelhandelsnutzungen und ihre Erforderlichkeit zur Erreichung der verfolgten Gemeinwohlziele einschließlich ihrer Verhältnismäßigkeit nachzuweisen.

Damit ergeben sich Konsequenzen sowohl für

  • die rechtssichere Fortschreibung von Einzelhandels- und Zentrenkonzepten,
  • die Aufstellung und Änderung von Bebauungsplänen (und ihrer Festsetzungen),
  • das Monitoring von Bebauungsplänen und
  • letztlich auch für die rechtssichere Ausarbeitung und Beurteilung von Verträglichkeitsgutachten.

Nachfolgend versucht Dr. Lademann & Partner, die wichtigsten Veränderungen und die daraus resultierenden Anforderungen für die kommunale Planungspraxis möglichst anschaulich zu erläutern.

1. Konsequenzen für rechtssichere Fortschreibung von Einzelhandels- und Zentrenkonzepten

Einzelhandels- und Zentrenkonzepte gewinnen für die Steuerung des Handels im Lichte des EuGH-Urteils noch stärker an Bedeutung, das ist erst einmal positiv. Klar ist aber auch, dass die tradierten Konzepte aus der Vergangenheit nicht mehr ausreichen oder bereits heute latent gegen die Europäische Dienstleistungsrichtlinie verstoßen.

Entscheidend für die künftige Rechtssicherheit der Einzelhandels- und Zentrenkonzepte sind die Anforderungen aus den Artikeln 14 und 15 der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie. Die wesentlichen Anforderungen lassen sich aus unserer Einzelhandels- und Planungsexpertise wie folgt zusammenfassen:

  • Grundsätzlich muss das Einzelhandelskonzept das gesamte Gemeindegebiet in den Blick nehmen und in sich kohärent sein. D.h., auch eine Fortschreibung muss das komplette städtischen Gefüge und die Wettbewerbslandschaft im Raum in die Untersuchung einbeziehen.
  • Wirtschaftliche Bedarfsprüfungen (Flächenbedarfsprognosen oder mechanistische Expansionsrahmen für künftige Verkaufsflächenzuwächse) sind nicht mehr zulässig (Verbot der „Staatswirtschaft“). Dies ist sicherlich eine der wichtigsten Neuerungen.
  • Gerade für die Weiterentwicklung des Einzelhandels im Sinne der europäischen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit wird man sich noch stärker als in der Vergangenheit mit räumlichen Entwicklungsbereichen (für Neuansiedlungen oder Erweiterungen) in Einzelhandelskonzepten auseinandersetzen müssen. Anders gesagt: Ein Einzelhandelskon-zept ohne Spielräume für künftigen Handel widerspricht der Dienstleistungsrichtlinie.
  • Da Betriebe mit innenstadtrelevanten Sortimenten vor allem auf zentrale Versorgungs-bereiche (ZVB) gelenkt werden sollen, müssen in modernen Zentrenkonzepten Entwicklungsbereiche ausgewiesen werden, die neue Einzelhandelsnutzungen in Ergänzung zum Bestand aufnehmen können. Eine reine Beschränkung der zentralen Versorgungsbereiche auf den aktuellen Bestand wird so nicht mehr zulässig sein.
  • Vereinfachte Regeln für die Zulässigkeit von Nahversorgungsbetrieben über eine maximal zulässige Kaufkraftabschöpfung aus dem Nahbereich widersprechen tendenziell der europäischen Dienstleistungsrichtlinie.
  • Grundsätzlich sind zum so genannten „Schutz der städtischen Umwelt“ Beschränkungen für den Einzelhandel nach wie vor anwendbar, solange eine explizite städtebauliche Begründung dafür heranziehbar ist. Die Anforderungen für derartige städtebauliche Begründungen steigen, die Planungsträger haben hierfür die Darlegungslast!
  • Grundsätzlich muss das Steuerungsinstrumentarium im Konzept 1) nicht diskriminierend, 2) erforderlich und 3) verhältnismäßig sein.
  • Generell wächst damit das Erfordernis, all das was man reglementiert, noch stärker begründen zu müssen. Letztlich wird man nur noch die Regelungen im Einzelhandelskonzept aufrechterhalten können, die zur nachweislichen Erreichung städtebaulicher Ziele geeignet sind.
  • Sortimentslisten kommen auf den Prüfstand: Eine besondere Ausdifferenzierung oder Feingliedrigkeit (z.B. bis 30 Einzelsortimente in der kommunale Sortimentsliste) wird man rechtssicher nur noch aufrechterhalten können, wenn sie explizit zur Erreichung städtebaulicher Ziele geeignet und somit erforderlich sind. Wir erwarten, dass diese Listen daher wieder kürzer werden.

Daher erwarten wir ganz konkret in den nächsten Monaten eine neue Fortschreibungswelle der Einzelhandelskonzepte, um die Anforderungen des bindenden Urteils auch in dieses wichtige städtebauliche Entwicklungskonzept zu überführen. Die Gutachter und Kommunalberater von Dr. Lademann & Partner unterstützen die Städte und Gemeinden gerne dabei.

2. Konsequenzen für rechtssichere Bebauungspläne

Mit dem Urteil in der Sache Visser/Appingedam hat der EuGH entschieden, dass die europäische Dienstleistungsrichtlinie auf Bebauungspläne Anwendung findet, die die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben und anderen Dienstleistungsunternehmen steuern.

Maßstab für die rechtssichere Formulierung der Festsetzungen in Bebauungsplänen sind die konkrete Verfolgung städtebaulicher Ziele (durch die Festsetzungen), die Erforderlichkeit genau dieser Festsetzungen und die Verhältnismäßigkeit, die von der Beschränkung (der europäischen Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit) ausgeht.

Damit sehen wir folgende Konsequenzen für die Formulierung der Festsetzungen in Bebauungsplänen, wenn sie auch unter dem Maßstab der Dienstleistungsrichtlinie Bestand haben sollen:

  • Es muss Klarheit über das städtebauliche Ziel herrschen, das mit der Festsetzung erreicht werden soll. Es benötigt also eine sehr konkrete und ausformulierte Rechtfertigung für den Eingriff in den Wettbewerb.
  • Weniger ist mehr: Nur diejenigen Festsetzungen, die erforderlich sind, um das städtebauliche Ziel zu erreichen, sind zulässig. Ausschweifende Detail-Sortimentsregelungen werden künftig nur noch dann (in streitigen Fällen vor Gericht) akzeptiert, wenn sie hinreichend und abschließend begründet worden sind.
  • In streitigen Fällen hat die Kommune die Beweislast, warum genau die Festsetzungen für den vorliegenden Bebauungsplan gewählt wurden (Beweislastumkehr). Daher sollten in der Zukunft besonders restriktive Festsetzungen hinsichtlich ihrer Rechtfertigung häufiger und ernster hinterfragt werden.
  • Voraussichtlich kommt künftig noch ein so genanntes ‚temporales Element‘ in den Bebauungsplan: Es wird also ein Revisionszeitpunkt festgelegt werden, zu dem überprüft wird, ob die städtebaulichen Ziele auch tatsächlich erreicht worden sind – und die Festsetzungen zu lockern oder zu modifizieren sind (vergleiche hierzu: Monitoring von Bebauungsplänen).

Neu: Monitoring von Bebauungsplänen

Bisher gelten Bebauungspläne quasi zeitlich unbegrenzt. Und bislang muss auch nicht der Nachweis erbracht werden, dass das intendierte Ziel, das mit der Festsetzung verfolgt wurde, auch tatsächlich erreicht wurde.

Dies könnte sich nach unserer Einschätzung im Lichte des EuGH-Urteils gründlich ändern: Denkbar ist, dass regelmäßig hinterfragt werden kann, ob die Festsetzungen tatsächlich zur Erreichung des städtebaulichen Ziels tauglich waren. Mit anderen Worten: Nur zielerreichungsadäquate Bebauungspläne und ihre Festsetzungen werden künftig dauerhaft Bestand haben. Taugen die Festsetzungen zur Zielerreichung nicht, können Sie auch von den durch die Regulierung Betroffenen infrage gestellt werden. Übergeordnete Maßstäbe sind dabei wieder die Erforderlichkeit und die Verhältnismäßigkeit, so sagt es das aktuelle EuGH-Urteil.

Im Lichte der Dienstleistungsrichtlinie steht also die Rechtssicherheit von Bebauungsplänen dann infrage, wenn durch eine mangelnde Zielkonformität oder eine Art Überregulierung (z.B. Sortimentseingriffe, die über das erforderliche Maß hinausgehen) städtebauliche Ziele eben nicht erreicht werden.

Es wird voraussichtlich also künftig ein Controlling und Monitoring von Bebauungsplänen erforderlich werden. Externe Gutachter werden dabei bewerten, ob und inwieweit die städtebaulichen Ziele, die mit den Festsetzungen beabsichtigt wurden, auch tatsächlich erreicht worden sind. Dabei geht es weniger um subjektive Einschätzungen, sondern um objektivierbare Kennzahlen. Hier sind die Gutachter gefordert, den Kommunen praktikable Vorschläge und Angebote für dieses neue Feld zu unterbreiten.

Fazit

Die planerische Steuerung des Einzelhandels erfährt mit dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs im Fall Visser/Appingedam eine Zäsur. Das Urteil, das den deutschen Einzelhandel unmittelbar unter die Europäische Dienstleistungsrichtlinie stellt, ist zwingend in der Planungspraxis zu berücksichtigen.

Im Kern wird die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit gestärkt. Das Urteil zwingt die Kommunen als Plangeber zur Einhaltung der Gebote der Nicht-Diskriminierung, der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit in den Bebauungsplanverfahren. Vor allem aus den Artikeln 14 und 15 der Europäischen Dienstleistungsrichtlinie ergeben sich ganz konkrete Anforderungen für die künftige Planungspraxis, die hier vorgestellt wurden. Auch die Revision von Bebauungsplänen und das externe, gutachterliche Monitoring zur Evaluation der Zielerreichung kommen neu hinzu.

Da auch zentrale Aspekte des Urteils und der Dienstleistungsrichtlinie in die Anforderungen an rechtssichere Einzelhandels- und Zentrenkonzepte hinein spielen, ist eine neue Fortschreibungswelle dieser Konzepte zu erwarten, um die verlässliche Steuerungsfunktion aufrechtzuerhalten. Die Gutachter und Kommunalberater von Dr. Lademann & Partner unterstützen aktive Städte und Gemeinden dabei fachkundig.

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